Gestão

03/01/2012 18:45

 

Gestão

* Rudá Ricci

O mundo moderno consolidou duas estruturas básicas de gestão, consagradas por Max Weber, um dos fundadores do pensamento sociológico, em sua tipologia sobre sistemas de dominação legítima: o tradicional e o racional-burocrático. Weber ainda destacou um terceiro modelo de dominação, denominado de carismático, que não chega a conformar uma estrutura de gestão, mas um sistema de relações de poder entre governante e governados: é aquela que se funda no dom do líder. Os líderes carismáticos dizem ser escolhidos por Deus ou pelo destino. São os melhores oradores e seus discursos são irracionais e mobilizadores. É a liderança mais perigosa porque não há nenhum controle sobre o governante. Ele é o governo e dispensa todas as regras, costumes e instituições. Encontramos estas lideranças em todos os sistemas totalitários, como foi o caso do nazismo, ou em ações demagógicas, como no caso do populismo. Na história brasileira, encontramos muitos líderes messiânicos, como Antônio Conselheiro. Contudo, destaca Weber, não existiria uma situação ou modelo puro, ocorrendo por vezes de uma característica fundir-se, na prática, com outras.

Ao transportamos a análise das duas estruturas (ou modelos) de poder para o cotidiano escolar, podemos definir as seguintes características das práticas de gestão:

Gestão Tradicional

Na gestão tradicional, o que impera é o costume. As relações pessoais, as trocas de favores e o jeitinho suplantam regras e normas gerais. Neste modelo de gestão, a relação entre chefe e chefiado é marcada pelo afeto, pela proximidade. Os pedidos pessoais (poder sair mais cedo da escola, conseguir um horário privilegiado ou uma licença especial) são sempre atendidos de uma maneira particular, em detrimento de qualquer acordo geral ou coletivo. O chefe tradicional é sempre muito intuitivo e, em última instância, posiciona-se como juiz, como intérprete do costume. Assim, embora as relações no interior da escola sejam afetivas e pessoais, criando um clima de escuta e diálogo, este modelo de gestão é totalmente centralizado na figura do diretor e no seu poder de decisão. Por este motivo, o núcleo de gestão escolar, de tipo tradicional, não possui qualquer plano geral de trabalho, governando por intuição, em função dos pedidos pessoais e da leitura política do chefe, e suas iniciativas são, normalmente, assistencialistas e pragmáticas.

Gestão Racional-burocrática

A palavra burocracia significa poder de escritório ou poder da administração. Esta estrutura de gestão dificilmente cria instrumentos de comunicação, mas privilegia a informação e a socialização de regras. A socialização de informações é uma via de mão única, ao contrário da comunicação, onde duas partes dialogam entre si. Existem quatro regras gerais da burocracia:

. Hierarquia funcional.

. Organização em áreas de competência.

. Regras gerais com grande estabilidade.

. Profissionalização.

Com tais características, um chefe ou governante burocrático acaba sendo fácil de identificar: possui discurso muito técnico e especializado, tem na ponta da língua o número de portarias e leis, relaciona-se de maneira fria e rígida com seus funcionários, define (ao contrário do líder tradicional) regras para todas ações (requisições para tudo, normas e horários pré-definidos). Por ser racional ao extremo, este chefe prioriza a dimensão econômica em suas decisões, deixando de lado os aspectos sociais e afetivos.

Como é possível perceber, essas formas clássicas de estrutura de gestão são pouco participativas. A estrutura burocrática invadiu o sistema educacional brasileiro desde os anos 30 do século XX, quando foi criado o Ministério da Educação. O mundo industrial, modelo de progresso, era um mundo racionalizado, impessoal, tendo no trabalho (e na eficiência produtiva) o conceito articulador do seu modo de vida. Esta cultura racionalista reforçou a estrutura organizativa burocrática.

Nas escolas, esta cultura acabou por impor uma visão administrativa da educação, principalmente nos países de origem anglo-saxônica, buscando eficácia e racionalidade do tempo. As salas de aula passaram a ser divididas por pares de idade e por séries de aprendizagem. A psicologia comportamental foi adotada em manuais de gestão educacional, tendo como objeto central a definição de padrões de comportamento que visava ao controle dos procedimentos e das atividades dos alunos.

Ocorre que, no final do século XX, o aumento de competitividade exigiu fortes mudanças na estrutura organizacional das empresas. Grandes corporações substituíram as estruturas especializadas por estruturas mais ágeis, mais flexíveis, que atendessem às demandas flutuantes e voláteis dos consumidores. As novas tecnologias exigiam maior rapidez na tomada de decisões e mais investimentos em pesquisa e tecnologia, reduzindo os investimentos em novas contratações.

Um dos modelos de gestão inovador foi a estruturação de departamentos por projetos, e não mais por especialização fixas. Assim, um grupo de funcionários passou a se articular em função de um projeto específico. Ao terminar o projeto, os membros daquele grupo se rearticulavam com outros grupos ou pessoas, ao redor de um novo projeto.

Em 1990, aparece pela primeira vez, no discurso de um Ministro de Educação de nosso país, a expressão Qualidade Total. Na época, o ministro Carlos Chiarelli organiza um encontro sobre qualidade na educação. Na prática, são introduzidos conceitos que definem metas claras, a serem atingidas pelo sistema educacional, e vários instrumentos de controle e avaliação quantitativa. Como este modelo surgiu originalmente em empresas privadas, ao ser transportado para a educação, o aluno (e sua família) passou a ser considerado cliente. Por este motivo, alguns instrumentos de participação dos clientes na avaliação de resultados foram introduzidos, mas foram preservadas as estruturas de decisão superiores. Em outras palavras, as escolas tiveram que se abrir para os clientes, introduzindo conselhos escolares e alguns órgãos colegiados, mas as estruturas superiores de gestão (Superintendências, Conselhos Superiores de Educação, Secretarias de Estado e Ministério) não incluíram esta participação. Pelo mesmo motivo, os mecanismos de controle aumentaram procurando registrar desvios de resultado em função de uma meta a ser atingida.

Por outra via, liderada por movimentos sociais, foram implantadas outras mudanças nos modelos de gestão escolar e educacional, que se distanciaram da Qualidade Total. Uma parcela considerável dessas mudanças foi inscrita na Constituição de 1988: criação de conselhos de gestão, mudança no perfil de atendimento e garantia dos direitos da criança e do adolescente, aumento do papel da educação na gestão pública (e, conseqüentemente, maior dotação orçamentária). Foram inúmeras experiências, que nem sempre convergiam entre si, desenvolvidas nos últimos quinze anos. Por este motivo, é sempre temerário produzir uma síntese dessas modalidades de gestão participativa. As motivações que levaram à sua criação são ainda mais difusas: para alguns, a ausência dos pais na educação básica dos filhos (em virtude do aumento de divórcios ou diminuição do tempo de convívio familiar) exigiria uma rearticulação da escola com a comunidade escolar; para outros, a gestão participativa é componente da democratização do país; outros, ainda, consideram que a gestão participativa é elemento de formação moral da juventude e da comunidade.

Contudo, algumas características são comuns:

. Todas as experiências de gestão participativa adotam formas colegiadas de governo. A centralização do modelo tradicional de gestão e as especializações estanques do modelo burocrático são, na prática, superados;
. Adota elementos de autonomia de cada unidade escolar, criando uma política de descentralização das decisões;
. Levam à integração setorial ou superação das especializações estanques, como indicado no primeiro item. Neste caso, como os segmentos da comunidade escolar participam das decisões, muito do saber escolar que se concentrava nas mãos de alguns especialistas, começa a ser socializado e amalgamado ao saber de pais, funcionários em geral e até alunos. Professores, por sua vez, começam a considerar aspectos administrativos e incorporam outros saberes às suas decisões. A integração na escola gera, muitas vezes, a construção de projetos de trabalho integrados (multidisciplinares ou interdisciplinares);
. São criados instrumentos de formulação de políticas, de gestão e de fiscalização que envolvem várias parcelas da comunidade escolar, provocando um profunda reorganização de tempo escolar, incorporando novos horários de reunião, de formação (de pais, alunos e professores) e assim por diante.

Entretanto, muitas inovações na gestão escolar, que se afirmam participativas, não chegaram a aprofundar o conceito e, por excesso de pragmatismo, foram introduzindo, sem critério, ações sem sentido ou muito contraditórias. Vejamos alguns desses equívocos:


1) Muitas vezes, confundiu-se participação com consulta. A consulta é um mero mecanismo de comunicação e, muitas vezes, não chegam nem a comunicar, mas a apenas informar. Outras vezes, a consulta objetiva motivar as pessoas. Participação significa compartilhar uma ação. Neste caso, aqueles que participam precisam ter, em primeiro lugar, acesso às informações essenciais para se tomar uma decisão. Em segundo lugar, necessitam participar de fóruns que deliberam. Para tanto, todos aqueles que participam precisam de tempo para absorver informações, processá-las, socializar suas observações e sugestões, assim como negociar suas sugestões. A participação funda-se na tolerância e na busca de construção de unidade a partir das diferenças entre aqueles que participam. Em muitas escolas os pais são convidados para participar de fóruns ou reuniões sobre os objetivos da escola sem, contudo, serem informados com antecedência da situação e do estágio da discussão interna. Outras vezes, não são indicados os mecanismos por onde suas sugestões serão discutidas e encaminhadas. Em pouco tempo, o convite frustra os convidados;
2) Ausência de definição de instâncias decisórias. Muitas vezes, ao não se definir em que instância decide-se o quê, estimula-se a criação de grupos de interesse que disputam entre si. A participação no processo decisório articula-se a um projeto. Daí a necessidade de se partir de um diagnóstico claro, construído coletivamente, sobre as necessidades da comunidade e as possibilidades do aparelho escolar. O diagnóstico auxilia na definição de projetos comuns e contribui para orientar a divisão de tarefas. A divisão de tarefas, conscientemente forjada, constrói, por sua vez, uma consciência coletiva, um mutirão de intenções, onde cada parte percebe-se no todo.

Finalmente, para a efetiva gestão participativa na escola, é necessário criar um ambiente que acolha esse modelo. Relações interpessoais, afetadas por desconfianças históricas ou disputas veladas, não geram participação. Nesses casos, antes da introdução de mecanismos participacionistas, é vital que a escola supere os ambientes desestruturados. Para auxiliar num diagnóstico possível, reproduzo uma tabela elaborada por William Schutz. Este autor sugere a existência de um ciclo na constituição de grupos sociais. As três etapas que compõem este ciclo, para o autor, são:

. Inclusão.

A partir desse pressuposto, Schutz elaborou o que denomina de situações adequadas e inadequadas e para cada estágio. A tabela abaixo sintetiza as duas situações. Pode-se, acredito, ser utilizada como instrumento para gerar diagnóstico do ambiente no interior das escolas. A superação das situações inadequadas, no caso, são fundamentais para a introdução de práticas participativas:
 

Estágios de Desenvolvimento dos Grupos
 

Situação adequada

Situação inadequada

INCLUSÃO

Os membros ausentes de uma reunião são informados das discussões ocorridas.
Todos comparecem pontualmente às reuniões e atividades.
As necessidades dos indivíduos são reconhecidas e aceitas.
O grupo possui razoável nível de informação sobre os objetivos institucionais.

As pessoas raras vezes comparecem em tempo às atividades e reuniões programadas.
Os ausentes não são informados do lugar e assunto da próxima reunião.
Muitos membros sentem-se excluídos do grupo e outros demonstram ostensivamente que não se importam com reuniões e resultados.
Faltam objetivos claros às equipes.
Há pouca ação e muita discussão e frustração.
Há falta de confiança.

CONTROLE

O processo de decisão é claro: local, instâncias e assuntos pertinentes. Os conflitos são aceitos é tratados abertamente. O poder é distribuído, adotando-se estruturas horizontalizadas.O grupo assume a responsabilidade de seus atos. Não há necessidade de estruturas de controle.

A luta pelo poder é constante.Há falta de liderança.
O grupo é altamente competitivo e crítico.
Há oposição indiscriminada no interior da instituição.
Muitas vezes, o grupo encontra-se numa encruzilhada.

AFETO

A comunicação é aberta e honesta.
Os sentimentos são expressos.
Os membros aceitam avaliações de seu desempenho e confiam-se mutuamente.


Não existe confiança mútua.
Reina grande insatisfação em torno do grupo ou instituição.
Poucas pessoas têm amigos mais próximos no grupo em que atua.
É evidente a distância social.
As pessoas são hostis às novas idéias.

 

 

* Doutor em Ciências Sociais pela UNICAMP/SP

 

 

PARA SABER MAIS...

COHN, Gabriel (org.). Weber. São Paulo: Ática, 1979.
Trata-se de uma coletânea de textos ou excertos de textos elaboradores por Weber. O capítulo 4 deste livro é dedicado aos três tipos puros de dominação legítima (racional, tradicional e carismática) utilizados no início deste verbete.

ENRIQUEZ, Eugène. A organização em análise. Petrópolis: Vozes, 1997.
O autor se baseia nas teorias psicanalíticas para analisar o funcionamento das organizações, a relação entre indivíduos, grupos e instituições, além de relatar algumas intervenções que realizou ou acompanhou em empresas e organismos sociais.

IBASE/OBSERVATÓRIO DA CIDADANIA. Observatório da Educação. Especial 2000.
Na parte Cinco deste relatório, elaborado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Maria Malta Campos, da Fundação Carlos Chagas e PUC/SP, em artigo intitulado "A qualidade na educação em debate", elabora um panorama das discussões sobre gestão da educação nacional nos últimos quinze anos, focando os instrumentos de avaliação do sistema.

OLIVEIRA, Dalila Andrade (org.) Gestão Democrática da Educação. Petrópolis: Vozes, 1997.
Este livro apresenta dez ensaios onde os autores analisam teorias de gestão da educação, as políticas do Banco Mundial sobre o tema, as políticas educacionais descentralizadas do país, análise sobre o Conselho Nacional de Educação, administração escolar e sistemas de avaliação de rendimento como instrumento de gestão educacional.

WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
O capítulo que retrata a burocracia é considerado um texto clássico sobre a origem e as características centrais da burocracia.

É constituída pela necessidade de um indivíduo ser aceito e valorizado em um grupo. Além de avaliar o ambiente, o novato procura elaborar um estratégia para ser aceito;
. Controle. Consiste na definição de suas responsabilidades e na localização das autoridades, além das formas de tomada de decisão no interior da instituição;
. Afeto.São as provas de valorização pelo grupo, o que faz de cada indivíduo uma pessoa respeitada e estimada por sua competência e esforço.
Todos os funcionários de uma organização burocrática são, assim, especialistas e profissionais de sua área. Buscam qualificar-se e estudam permanentemente as regras gerais da empresa, que se tornam um aprendizado técnico especial. Por este motivo, os documentos escritos (arquivos de departamentos ou repartições e leis) são parte integrante da paisagem das burocracias: a história de "como fazer" está registrada em cada arquivo de cada departamento. Um novato precisa, antes de mas nada, ler e estudar o conteúdo dos arquivos. Cada burocracia, enfim, possui sua história, sua hierarquia e seus procedimentos determinados. Como a relação no interior da organização é impessoal, o funcionário é leal apenas à missa da instituição, nunca a uma outra pessoa. Outra regra de outro sugere que o funcionário não deve se envolver com paixões ou afetos no momento de decisão. Em suma, ele não pode freqüentar a arena política. Assim, as decisões tomadas são impessoais, frias, calculistas. Daí o caráter fechado de corporação no interior das burocracias.
Toda a organização funciona a partir da observação de regras que são públicas. Assim, todos os funcionários sabem os limites de cada chefe ou superior, e a regra, ao se tornar pública, constitui-se numa defesa do subordinado. Um chefe não pode tudo. Exige somente aquilo que está definido previamente na regra (ou estatuto da empresa). Em outras palavras, todas as ações são limitadas, incluindo as do mais alto posto da organização. Este princípio procura consolidar uma organização que estimula a competição no interior da empresa. A lógica é simples: se cada pessoa possui um cargo que o estatuto (ou regras gerais da empresa) define que deve ser preenchido por uma determinada competência pessoal, é fácil percebermos se uma regra está sendo cumprida ou não. Se houve favorecimento, qualquer funcionário pode apoiar-se no estatuto e exigir a correção da promoção ou contratação de um funcionário. E mais: um funcionário de baixo escalão sabe o que precisa adquirir (tempo de serviço, qualificações) para subir de posto;
Cada especialização organiza-se com grande autonomia e define uma subordinação hierárquica. Os funcionários recebem, assim, um treinamento especializado. Este princípio procura evitar conflitos no interior da organização. Uma demanda jurídica é encaminhada diretamente ao departamento competente, trabalhado por uma equipe técnica especializada no tema. Sua decisão não é questionada por outros departamentos. Uma estrutura burocrática possui muitas divisões, diretorias e repartições, cada qual com um chefe, com regras próprias. Os funcionários de cada repartição, por sua vez, não têm uma visão geral da administração, mas sabem todos os procedimentos vinculados à sua jurisdição. A tendência, portanto, é de formação de pequenas ilhas de gestão dentro da instituição, onde os funcionários são identificados com seu grupo. Por estes motivos, na gestão burocrática existem muitos chefes, um para cada repartição ou seção;

Ao contrário da estrutura tradicional, numa escola burocratizada não existem relações muito próximas entre chefes e chefiados e as promoções não ocorrem por fidelidade. Seu principal elemento de identidade é a competência técnica (que o auxilia a tomar decisões precisas e rápidas). Daí porque as grandes estruturas burocráticas serem frias e impessoais. O que interessa é a formação técnica, não a capacidade de convívio social;